解读《泸西县城子古村保护办法》

日前，县人民政府即将印发《泸西县城子古村保护办法》（以下简称《办法》），将于2019年8月30日施行，为便于县级相关部门更好的理解该办法的相关内容，切实抓好城子古村的保护和管理工作，现就《办法》出台的背景和主要内容等说明如下：

一、出台的背景

城子古村是我县优秀的历史文化遗产，曾先后获得亚洲影艺联盟（FAPA）摄影创作基地、国家级历史文化名村、国家地质公园、中国第一批传统村落、云南省首批105个特色小镇、云南省历史文化名村等荣誉，实属中外民居建筑文化与建造技术发展史上的“活化石”。

2015年11月，我县以“红河州泸西县城子历史文化名村旅游基础设施建设项目”向上争取2016年中央第一批专项基金7200万元，专门用于城子古村旅游基础设施建设。按照上级要求必须及时启动项目建设，后续贷款才能按时进入，项目才能按期推进。但是，当时项目开发存在很多亟待解决的问题，主要表现在：一是管理缺位。目前，虽然成立了城子古村管理委员会，永宁乡乡政府也先后制定出台了《城子古村土掌房维修方案》、《城子古村村规民约》、《土掌房修缮补助标准和程序》等规章制度，由于无上位法规所支撑，出现似管非管的局面。二是环境质量较差。由于缺乏规范的管理，古村的基础设施配套虽然有了一定的改观，但有的地方每逢下雨天，乡间游道一片泥泞，游人无法正常进入。游路旁人畜混杂，气味污浊，使得环境质量大打折扣。卫生习惯差和内部环境乱，成为目前古村成功开展对外旅游活动的“瓶颈”。三是村民保护的意识较低。提高村民的保护意识，不是一朝一夕就能完成的工作，需要长期的潜移默化的引导，还必须有强有力的法规进行约束。四是修缮保护的力度不够。有的旧民居由于年代久远，不少土掌房早已成了危房，如果不进行立法保护并逐步加以修缮，就会有倒塌的危险。 整合各方力量，加大立法力度，规范行为，依法管理、依法保护已势在必行。因此，为做好城子古村的保护和管理，2015年，由原县旅发委组织人员拟定了《泸西县城子古村保护开发管理条例》，并多次征求了县属相关部门的意见，上报县人大法工委审定，希望能通过州人大立法，由于州人大的立法计划是定在换届之际，因此，无法立法。2018年底，经多方面协调，提出以“办法”的方式，由县人民政府出台《办法》对城子古村进行管理。2019年4月以来，由文化和旅游局牵头，组织了相关法律专家再次对《办法》进行5次修改，同时反复征求了各部门意见，形成了《泸西县城子古村保护办法》。

二、主要内容

（一）篇章结构。《办法》共分为五章三十六条，第一章为总则，解述了城子古村保护的目的意义和总体要求，同时也明确各部门在城子古村保护中的责任和义务；第二章为保护规划，本章首先明确保护规划由谁牵头，然后明确规划的区域为核心保护区、建设控制区、风貌协调区；第三章为保护措施，分别明确在规划区内禁止的各种行为，倡导哪些行为等；第四章为罚则，本章分别阐述了违反了第三章禁止行为应该受到什么样的处罚，并提出了处罚依据；第五章为附则，明确了办法解释部门和发布时间。

（二）总体原则。《办法》已明确保护和管理须坚持统筹规划、科学管理、保护为主、合理利用的原则，同时也明确了管理机构和各部门的职责所在。

（三）关于适用范围。本《办法》的适用对象为城子古村及其周边自然环境区的认定、规划、保护和管理。主要基于以下考虑：一是城子古村保护的重点是土掌房建筑，近几年来这种建筑逐步减少，因此，要做好城子古村的全面保护，必须扩大保护范围，包括核心区以外的生态环境，一草一木均应该在《办法》中明确出来；二是城子古村下一步将作为省级特色小镇、历史文化名村、风景旅游区进行经营管理，世界各地的游客将进入城子古村观光、游览，这给城子古村的保护和管理提出了严峻的挑战，那么就有必要在《办法》中进一步明确具体的保护范围和具体的保护措施，明确在哪些范围内禁止的行为，在这个范围内哪些事可以做，哪些事情不可以做；三是城子古村下一步将作为游客观光旅游的区域，游客来了玩什么，吃什么，住什么，就必须有内容提供给游客，因此在《办法》还须明确当地村民和组织可以开办哪些活动，传承哪些文化，这样既给当地村民提供了发展经济的模式，同时也规范了他们的经营行为。

（四）关于管理职责分工。《办法》将城子古村的管理放在了城子古村管理机构及村小组，主要出于两方面的考虑。一是按照上级关于简政放权的精神，充分发挥地方管理部门的作用，县文旅局、住建局等部门仅负责制定规则和监督，不负责具体的管理和保护工作。二是城子古村管理机构和村委会、村小组是城子古村保护开发的直接参与者，非常清楚古村的人和物，是城子古村开拓发展的见证者，在今后的村民管理，特别是房屋修缮政策性和技术性均较强，因此将组织管理权限放在了最基层。

同时，在《办法》中进一步明确了县级各相关部门的职责和分工，分别按照法律、法规规定的职责，协同做好城子古村保护和管理工作。

（五）关于处罚原则。《办法》中罚则部分并未自行增设行政处罚，处罚条款均参照《云南省历史文化名镇名村名街保护条例》、《固体废物污染环境防治法》、《治安处罚法》、《防洪法》、《水法》等法律法规制定。《办法中》设置罚则均来源于上位法某一条，只是对上位法的一种沿引，这样便于管理者对城子古村进行有效的保护和管理。

（六）关于生效时间。考虑到城子历史文化名村旅游基础设施建设项目已历经了3年得建设，目前已完成了项目的70%，准备今年年底开始运营，为方便下一步的组织管理，把时间确定为2019年8月30日生效。